Irregularidades administrativas del Ministerio de Hacienda y del Banco Central en la firma del acuerdo con el FMI
El Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas y el Centro para la Integración Financiera presentaron un amparo judicial reclamando información del stand by. No hubo evaluación previa, ni dictamen jurídico ni decreto presidencial sobre el préstamo. Carta para la renegociación.
Por Alfredo Zaiat
El acuerdo con el Fondo Monetario Internacional será redefinido en sus condiciones financieras por parte del próximo gobierno. Esto lo reconoce el oficialismo, fuerzas políticas de la oposición y hasta los técnicos del organismo. Es el reconocimiento explícito de que el stand by, con los parches aplicados en este primer año de vigencia, fue mal diseñado tanto en el contenido de las políticas monetaria y fiscal como en el cronograma de desembolsos y repagos del préstamo de 57 mil millones de dólares. No solamente hay coincidencias en la necesidad de renegociar el acuerdo, sino que también la mayoría de los economistas evalúa como un pésimo error del macrismo haber ido en forma apresurada a abrazarse al FMI. Sin una decisión política audaz de sacarse de encima esa presencia dominante en la economía, utilizando reservas y consiguiendo líneas de financiamiento sin condicionamientos, el Fondo será un potente factor de perturbación, ya sea por las exigencias que pondrá en la mesa de negociación, como por su presión para que se implemente el tradicional ajuste ortodoxo.
El desastre financiero liderado por el primero secretario y después ministro de Finanzas, Luis Caputo, y el presidente del Banco Central, Federico Sturzenegger, acorraló la economía hasta acercarla al abismo del default. Y lo hicieron pese a que había una posición financiera muy holgada porque comenzaron con una administración desendeudada. Es evidente que hicieron las cosas muy mal para que en apenas dos años tuvieran que salir corriendo a tocar las puertas del FMI. Fueron sin estudio ni evaluación previa, sólo impulsados por la desesperación para no tener que declarar el default de la deuda. Para ello consiguieron el fuerte respaldo de Estados Unidos, decidido a salvar un gobierno que se ha subordinado a defender cada uno de sus intereses geopolíticos en la región.
El riesgo de caer al abismo llevó a la alianza macrismo-radicalismo a pactar rápido un acuerdo con el FMI sin cumplir los necesarios pasos administrativos ni legales para asumir esa deuda. El Fondo también suscribió el crédito sin tomar nota de esas irregularidades. Es una debilidad formal que puede ser una herramienta apreciable al momento de la previsible renegociación el año próximo, aunque se sabe por los antecedentes que en esa instancia la cuestión política y el papel de Estados Unidos son clave en el desenlace de las tratativas.
Demanda
El 14 de junio del año pasado, a los pocos días del anuncio del primer acuerdo con el FMI, la Cooperativa 22 de Mayo de Trabajo Limitada, responsable de la administración de Industrias Metalúrgicas y Plásticas Argentina (IMPA) y referente del Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas, a través de Eduardo “Vasco” Murúa, presentó un amparo en la Justicia solicitando el texto completo del contrato firmado, Memorando y Carta de Intención con el FMI y cualquier otra documentación complementaria del stand by. Además se reclamaba saber las características financieras del acuerdo: montos acordados, modalidad y plazo de desembolso de fondos, costos financieros (tasas de interés, cargos, prórrogas de jurisdicción, comisiones, aforos y toda otra información directamente vinculada con el empréstito contraído). Con la celeridad que más le convenía al Gobierno, la jueza María Alejandra Biotti rechazó la demanda. El 31 de julio fue apelada esa sentencia al considerar que esa decisión fue “dogmática y equivocada”. El 4 de octubre pasado, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, con firma de los jueces Carlos Manuel Grecco y Sergio Gustavo Fernández, confirmó la sentencia de primera instancia por el mismo motivo en que se fundó esta última: “no haber realizado antes el reclamo en sede administrativa”.
El 22 de octubre, se interpuso el recurso extraordinario federal para impugnar la sentencia de Cámara. En el escrito se menciona que el motivo de continuar con la causa es que “a cuatro meses de haberse suscripto tal empréstito y luego de haberse gastado para controlar la suba del dólar la suma de quince mil millones de dólares que ya fueron entregados al PEN por el FMI con causa en dicho contrato, no sabemos cuál fue el procedimiento seguido al efecto, la causa y los motivos que llevaron a tomar ese crédito, ni a hacerlo por esa suma de dinero. En consecuencia, tampoco sabemos qué cuestiones macroeconómicas analizó el PEN antes de comprometerse a tomar semejante deuda externa sin pasar por el Congreso de la Nación”.
En la presentación se señala que es importante realizar una aclaración: cuando se refieren a “procedimiento”, “causa” y “motivos” lo hacen en el sentido más técnico que cabe atribuir a dichos conceptos en el contexto del derecho administrativo: “elementos esenciales de la toma de decisión por parte del poder administrador”. Agrega que “es importante destacar que no pretendemos discutir con este amparo la validez de esa decisión, tan sólo buscamos que el PEN ponga a disposición de la sociedad la información pública correspondiente a esa tramitación previa para poder analizarla y, en su caso, realizar los planteos que fueran procedentes”. Para apuntar que “con ese objeto promovimos el presente amparo por acceso a información pública”.
El Ministerio de Hacienda solicitó en dos oportunidades que se declare la causa abstracta.
Información pública
Ante los sistemáticos rechazos judiciales, el 6 de diciembre se sumó Eduardo Codianni, del Centro para la Integración Financiera, presentando un nuevo pedido de acceso a información pública. Esta vez, en sede administrativa y con un alcance más detallado que el de la demanda del caso “Murúa”. El 28 de diciembre, el Ministerio de Hacienda volvió a insistir (por tercera vez, considerando las dos oportunidades del caso “Murúa”) con el envío de la Carta de Intención y los Memorandos adjuntos, señalando que “la firma del acuerdo es una potestad del Poder Ejecutivo por lo que no requieren dictámenes previos ni aprobación del Congreso Nacional”. Indicó que la Ley de Administración Financiera en su artículo 60 dice que “se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo (tomar un crédito que no esté aprobado por ley), a las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte”, entre ellos el FMI.
Como la repuesta administrativa de Hacienda fue considerada incompleta y evasiva por Codianni, el 28 de febrero pasado promovió un nuevo amparo judicial para que ordenen al Poder Ejecutivo a entregar la información solicitada. El punto principal de la presentación es la respuesta a esa réplica de Hacienda, diciendo que “es un verdadero dislate a la luz de los principios más elementales de derecho administrativo (que exigen un procedimiento previo como requisito de validez de cualquier decisión administrativa) y también a la luz de lo dispuesto por el artículo 61 de la propia Ley de Administración Financiera, el cual establece lo siguiente: “en los casos que las operaciones de crédito público originen la constitución de deuda pública externa antes de formalizarse el acto respectivo y cualquiera sea el ente del sector público emisor o contratante, deberá emitir opinión el Banco Central de la República Argentina sobre el impacto de la operación en la balanza de pagos”.
Mail y expedientes
Mientras se encontraba corriendo el plazo para que el gobierno de Macri conteste la demanda de amparo, el 9 de abril Hacienda envió un correo electrónico a Codianni con una nota donde señaló lo siguiente: “La Dirección de Información Ciudadana ha tomado conocimiento sobre la existencia de una demanda de amparo interpuesta en sede judicial. Por indicación de la superioridad se cumple en informar que se encuentra a disposición suya, para su consulta o retiro, copia de los expedientes administrativos”. Eran los dos expedientes vinculados a los respectivos acuerdos con el FMI de junio y octubre, respectivamente.
Ambos expedientes fueron retirados del ministerio por el abogado de Codianni, el 10 de abril. A primera hora del día siguiente, Hacienda respondió la demanda judicial con una serie de explicaciones sobre el trámite administrativo y, una vez más, al igual que en el caso “Murúa”, solicitando se declare abstracta la cuestión. En el caso “Murúa”, Hacienda había afirmado que todo lo que había era la Carta de Intención y sus Memorandos adjuntos. Luego, frente al pedido de Codianni, aparecieron los expedientes.
De los dos expedientes se desprende lo siguiente:
(I) El primero fue iniciado por el Ministerio de Hacienda el 21 de junio pasado. Esto es, exactamente una semana después del ingreso de la demanda del “caso Murúa” , y nueve días después de la fecha en que se firmó la Carta de Intención, para solicitar el crédito.
(II) No hay constancia de dictamen jurídico previo a la firma de dicha Carta de Intención.
(III) No hay constancia de dictámenes del Banco Central sobre cómo el crédito que se pretendía tomar iba a impactar en la balanza de pagos (requisito exigido por el artículo 61 de la Ley de Administración Financiera.
(IV) No hay constancia de actos administrativos mediante los cuales se haya decidido tomar el crédito. No obra en el expediente decreto presidencial alguno, así como tampoco resolución del directorio del BCRA ni resolución del Ministerio de Hacienda.
(V) No hay constancia de haberse suscripto acuerdo alguno. Sólo está la Carta de Intención y sus Memorandos adjuntos. Una Carta de Intención que dice expresamente que tales Memorandos son “hitos que deben usarse para el diseño del acuerdo ‘stand by’”.
Banco Central
El 14 de marzo, Codianni realizó un nuevo pedido de acceso a información pública. Esta vez, ante el Banco Central y con el objeto que entregue diversa información sobre los dictámenes exigidos por el artículo 61 de la Ley de Administración Financiera. El 8 de abril, el Banco Central atendió el pedido de Codianni. La respuesta fue evasiva e incompleta, lo cual sugiere que los dictámenes reclamados no existen.
Los abogados de la causa explican que la respuesta que recibieron fue insólita. El BC afirmó que había realizado una evaluación junto con el Ministerio de Hacienda y el propio Fondo Monetario Internacional. Es decir, que había analizado el tema junto con el acreedor externo.
Murúa y Codianni compararon la respuesta del Central con la dada por Hacienda y comprobaron una falta de coordinación en las posturas asumidas. Mientras que Hacienda afirmaba y reafirmaba que no hacía falta contar con dictámenes previos, el Banco Central sostuvo que había realizado una “evaluación conjunta” junto al Ministerio de Hacienda y el propio FMI. También les llamó la atención que en su respuesta el Banco Central sostuviera que habían “estudiado el tema” y, sin embargo, no informara en qué expediente figuraban esos supuestos estudios.
Advierten que “si efectivamente no hay un dictamen previo del Banco Central, estamos en problemas porque no tenemos un estudio técnico que nos diga si podíamos hacer frente a la deuda pública externa que contrajimos. De ser así, los funcionarios que intervinieron en este procedimiento plagado de irregularidades habrían desconocido normas administrativas básicas para las funciones que cumplen”.
Responsabilidades
El 13 de mayo, el juez Esteban Furnari, a cargo del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 10, rechazó la pretensión de acceso a información pública. Lo grave de la sentencia es que el propio juez, sólo unos párrafos más arriba de su conclusión, transcribió textual ese pedido administrativo: “El actor requiere ‘información clara, precisa, completa, detallada, suficiente y oportuna’ sobre diversas cuestiones vinculadas con el empréstito público acordado con el Fondo Monetario Internacional durante el año 2018”.
Codianni y Murúa evalúan que es evidente que hay muchas cuestiones (de las contenidas en ese pedido de acceso a información pública que el propio juez transcribió en su sentencia) que el Poder Ejecutivo se negó a informar y se niega a informar. El 20 de mayo, el juzgado concedió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que rechazó el amparo.
En la presentación, para ilustrar a los magistrados, indicaron que “para poner este agravio en términos claros y concretos con el objeto de demostrar el error en que incurrió la sentencia, proponemos a las y los integrantes de la Cámara de Apelaciones pensar el asunto en estos términos:
(I) En sede administrativa pedimos información sobre A, B, C y D.
(II) La sentencia rechazó el amparo sosteniendo que no hubo denegatoria de ese pedido de acceso a información pública “porque A no existiría”.
(III) ¿Y con respecto a B, C y D, qué pasó?
(IV) ¿Acaso no hubo una denegatoria tácita, arbitraria e ilegal al no informarse al respecto ni entregarse documentación alguna sobre tales cuestiones?”
En otras palabras, dicen: “¿Dónde está la información y la documentación requerida respecto de los actos administrativos por los cuales se decidió tomar los créditos? Decretos presidenciales, resoluciones del ministro de Hacienda, resoluciones del directorio del Banco Central. En los expedientes no hay nada. ¿Acaso tampoco existen? El Poder Ejecutivo debía expedirse concretamente sobre si esa información existe o no y, en su caso, entregarnos la documentación pertinente en formato digital y papel. No lo hizo”.
Para apuntar que “en cuanto a los efectos de este proceder, debemos ser lo más cautelosos posible. Para bien o para mal, el préstamo contraído con el FMI se encuentra en plena etapa de ejecución”.
Negociación
La valiosa investigación conjunta encarada por el del Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas y el Centro para la Integración Financiera arribó a las siguientes conclusiones:
Cuando se firmó la Carta de Intención y los Memorandos no había siquiera un expediente iniciado (fue iniciado exactamente una semana después de que Murúa promovió el amparo);
No hay actos administrativos del Poder Ejecutivo, del BCRA ni del Ministerio de Hacienda que ordenen tomar el crédito del Fondo;
No hay dictámenes previos a la toma de deuda con el FMI, ni jurídicos ni del BCRA.
No hay información alguna sobre la existencia de cláusulas de prórroga de jurisdicción para el caso de que hubiera un distracto (extinción de obligaciones) entre la Argentina y el FMI;
5. En los expedientes entregados por el Ministerio de Hacienda no hay acuerdo alguno firmado entre las partes, así como tampoco acto aprobatorio del FMI respecto de los Memorandos acompañados con las Cartas de Intención.
Para quienes impulsan esta investigación, las diversas y contradictorias respuestas del Poder Ejecutivo, autoridades del BCRA y del Poder Judicial aumentaron la incertidumbre original, pero también la certidumbre de que no habría actos administrativos ni dictámenes previos al acuerdo con el Fondo, todo lo cual confirmaría que los funcionarios intervinientes en el acuerdo stand by podrían ser pasibles de responsabilidades penales y patrimoniales.
Murúa y Codianni concluyen que “si nuestras sospechas son confirmadas, el Gobierno entrante podrá sentarse con el FMI para explicarle y probarle que la gestión Macri tomó la deuda más importante en la historia sin cumplir con los procedimientos que exige el derecho argentino y sin siquiera detenerse a estudiar si podíamos pagarla”.
Todas esas irregularidades pueden ser una buena herramienta de negociación en caso de que la oposición gane las elecciones. Refleja además el elevado grado de improvisación, irresponsabilidad y desesperación del gobierno de Macri en la decisión de contraer el endeudamiento más grande de la historia con el Fondo Monetario Internacional.
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