Demián Panigo: “La Asignación Universal por Hijo y el Plan de Inclusión Previsional transformaron privilegios en derechos”. Entrevista al economista
Iniciativa, 15 Noviembre, 2011
Reportaje de Telémaco Subijana y Federico Ghelfi para “Iniciativa”.
Iniciativa entrevistó en exclusiva al Demián Panigo, economista especializado en mercado de trabajo. Docente e Investigador del CONICET, actualmente se desempeña como Director del Observatorio Metropolitano de Economía y Trabajo de la Universidad Nacional de Moreno. Doctor en Economía de la Escuela de Altos Estudios de París, ha dado clases en la Universidad Nacional de La Plata y la Universidad de Buenos Aires. En esta entrevista explica los logros del modelo iniciado en 2003 en materia de trabajo, caracteriza las áreas más dinámicas en la generación de empleo y analiza cuales deben ser los principales ejes de acción para terminar con la informalidad laboral. También reflexiona sobre el impacto de la AUH y el Programa de Inclusión Previsional y opina sobre la situación económica de Argentina en un contexto de crisis económica internacional. Leer más.
¿Cuáles cree que son los logros del patrón de acumulación en relación al mercado laboral y a la creación de nuevos puestos de trabajo?
Como regulacionista, he estudiado este proceso desde la perspectiva de la “Teoría de la Regulación”. En este sentido, cabe recordar que el modelo anterior de la convertibilidad básicamente implicó un cambio muy puntual y preciso en la jerarquía de lo que denominamos las formas institucionales. La convertibilidad produjo que la moneda -en este caso la paridad cambiaria- y el régimen internacional -la Argentina comerciaba a partir de esa fijación cambiaria con el resto del mundo- predominara por sobre todo el resto de las formas institucionales (las más importantes): el Estado, la relación salarial y la forma de las competencias. En ese contexto, donde predominaban las formas institucionales características de lo que hemos conocido como el Consenso de Washington, el trabajo tuvo que subordinarse a lo que determinaba tanto la paridad cambiaria como las necesidades de divisas -de dólares- en la economía a partir del régimen de libre cambio que se estableció. No solamente se fijó “1 peso=1 dólar” sino que se eliminaron las trabas del comercio, los aranceles de exportación y eso significó una subordinación de la relación salarial, que se iba verificando básicamente en tres procesos concomitantes: el creciente desempleo para disciplinar la mano de obra, distintas medidas destinadas a flexibilizar la relación laboral -nefastamente conocida como “Ley Banelco”-, la degradación del poder adquisitivo de los trabajadores y una fuerte redistribución regresiva del ingreso. Esta subordinación del trabajo terminó con la mitad de la población bajo la línea de pobreza: 1 de cada 4 argentinos desocupados, 60% de asalariados en el trabajo informal y el poder adquisitivo más bajo de toda nuestra historia.
El nuevo modelo de desarrollo que se inicia en 2003 implicó en términos formales y específicos y más allá de los resultados, un cambio en la jerarquía de estas formas institucionales. El Estado y la relación salarial se pone a la cabeza del nuevo modelo de desarrollo y, ahora, pasa a ser la moneda la que tiene que subordinarse al trabajo y a los designios del Estado. Se modifica polarmente la jerarquía de las formas institucionales que tenía la convertibilidad. Ante este escenario, la moneda, el tipo de cambio, la política monetaria, la tasa de interés, el modo en que nos insertamos en el mundo, la conveniencia o no de abrir las exportaciones, la implementación de retenciones; todo esto tiene que subordinarse al objetivo del pleno empleo y a un Estado de bienestar que permita un mayor nivel de vida para el conjunto de la población. Este logro tuvo que ver con muchas medidas: la modificación de la ley de contrato de trabajo, una reducción notable del trabajo no registrado, un proceso creciente de generación de empleo y salarios reales cada vez más elevados. Son resultados conocidos pero que tienen su sustento en la reversión de la jerarquía de las formas institucionales.
¿Cómo han impactado estos cambios en el mercado de trabajo?
Este proceso significó más de cuatro millones de puestos de trabajo creados desde el piso mínimo de mediados de 2002. La desocupación, que era del 25%, cae al 6%, que significa el porcentaje más bajo de las últimas dos décadas. Por su parte, la indigencia, que estaba en el 25%, hoy se encuentra en el mismo nivel que en 1974, el más bajo de nuestra historia. El trabajo no registrado, que es el que más se resiste a caer, cayó del 60% en el 2003-2004 a un 34% en la actualidad. Todavía es un valor muy elevado y es una de las políticas que seguramente el kirchnerismo va a tener que atacar con mayor profundidad de cara a los próximos años.
¿Cuáles fueron las áreas más dinámicas en la generación de empleo?
Inicialmente, el sector que más empleo generó fue la industria, que fue la que más se recuperó. Luego, cuando crece la industria, nos encontramos con un efecto multiplicador sobre el conjunto de la economía que beneficia al sector de los servicios. Esto no quiere decir que la economía argentina sea terciaria. Cuando crece la industria, se contratan distintos servicios como cines, restaurantes, peluquerías, servicio doméstico, etc. que generan mucho empleo pero que no hubieran podido existir de no preexistir el empleo inicial.
Otro puntal muy fuerte ha sido el empleo público. Es indispensable remarcar este elemento. No fue el que creó más puestos de trabajo en los últimos siete años pero sí fue un puntal en muchas áreas del interior del país, donde el tejido productivo no está desarrollado. Si no fuera por eso, no tendríamos los niveles de desempleo tan bajos que tenemos. Considero que esto requiere un comentario: durante muchísimos años los medios de comunicación han hostigado e intentado generar una especie de sentido común acerca que el empleo público “es malo”. En este sentido, cabe resaltar que en ningún país que se acerque al pleno empleo, el empleo público juega un rol marginal. Si observamos los países escandinavos e incluso Europa continental, el sector público fue y es un pilar fundamental. La Argentina hoy reproduce ese fenómeno que permite que la tasa de desempleo sea del 6%.
Por otra parte, el sistema de salarios es un tema que sí genera un tipo de control. De cara a la discusión en torno a la “profundización del modelo”, un papel primordial tendrá que ver con corregir las fuertes disparidades salariales que persisten. Tenemos sectores como la minería, el petróleo y parte de los sectores financieros que cuentan con salarios elevados (que van entre los $ 13.000 a 16.000) y, como contraste, sectores como el comercio, el empleo doméstico o el trabajo rural, que cuentan con salarios muchísimo más bajos y tienen una tasa de empleo no registrado todavía muy elevada. Estas disparidades siempre existieron: lo que sucede es que con el fuerte crecimiento económico uno esperaría una especie de convergencia a un nivel de menor desigualdad que todavía no se ha producido, y que requiere de un tipo de intervención particular.
Teniendo en cuenta la heterogeneidad característica del mercado de trabajo y la necesidad de terminar con el trabajo informal, ¿Cuáles cree que son los principales ejes que debe tener la política del gobierno?
En materia de trabajo hay muchas cosas para discutir. A modo de ejemplo, sigue siendo muy debatible la figura de la “pasantía”, que es utilizada por muchas empresas para precarizar de facto los derechos individuales y colectivos del trabajo. También se debe atender el problema de las empresas tercerizadas, una cuestión que habilita una discusión normativa que vaya más en profundidad para igualar los derechos de estos trabajadores respectos de los formales. El gobierno ha hecho mucho: se ha reducido el empleo no registrado (en torno al 34 %) pero todavía es una asignatura pendiente del kirchnerismo. Esta es la variable socio-laboral que menos ha respondido a todo el impacto positivo del modelo macroeconómico. Se han llevado a cabo programas de fiscalización, de blanqueo, cambios normativos (como en el caso específico de las empleadas del servicio doméstico), etc., sin embargo, los sectores de la construcción, el servicio doméstico y el trabajo a domicilio están por encima del 70% del trabajo no registrado. Ante este escenario, uno puede preguntarse ¿qué se puede hacer si ya el gobierno ha hecho mucho para bajarlo? Considero que la experiencia demuestra que hasta ahora se ha insistido mucho por el lado de la oferta, como decimos los economistas, es decir, a través de fiscalizaciones e incentivos al productor y al empleador. Este tipo de medida no ha tenido el resultado esperado. Sí han funcionado las medidas orientadas a la demanda, es decir, para que el consumidor demande trabajo registrado. Una de las medidas que seguramente será analizada por el gobierno tiene que ver con establecer de manera precisa la devolución del impuesto al valor agregado (IVA) a las personas que compran en blanco. Como esa medida, puede haber muchas más de las mismas características pero, insisto, considero que deben estar orientadas por el lado de la demanda. Es muy difícil bajar el trabajo no registrado si el conjunto de los consumidores no contribuye comprando en blanco. Por el lado de la oferta, todavía queda una cosa para hacer pero que ha sido conflictiva. Me refiero a que el Estado nacional retome la potestad de ser “policía del trabajo”. Esto fue transferido por el menemismo a las provincias para permitir la precarización de facto de las condiciones laborales. Al ser las provincias las encargadas, los incentivos eran menores ya que los gobernadores no querían que los empresarios se fueran de su territorio. Si esto se modificase, mejoraría la capacidad de penalizar e incentivar a las empresas a que no tengan trabajadores no registrados.
Usted fue co-autor de uno de los primeros estudios sobre el impacto social de la Asignación Universal por Hijo, que fue publicado en el CONICET. En este sentido, ¿qué impacto tuvo y cómo ve la relación entre este tipo de medidas, el mercado de trabajo y la seguridad social?
La verdad es que el impacto de la AUH ha sido impresionante. Debo admitir que inicialmente era un poco escéptico, pensaba que podía tener algunos efectos no deseados y que con esa plata se podía hacer algo con mayor profundidad como, por ejemplo, un programa por ley del Estado como Empleador en Última Instancia, por el cual el Estado le brinda trabajo a todo aquel que quiera trabajar. Este tipo de medida es realmente difícil de implementar. En este contexto, la AUH ha sido la política social más importante de la Argentina de los últimos cincuenta años, conjuntamente con el “Plan de Inclusión Previsional” conocido como “jubilación a las ama de casa”. Fueron dos programas que implican una mutación en el sistema de seguridad social argentino y supone pasar de un esquema reglado por el acceso por contribución hacia un sistema más bismarckiano en donde los beneficiarios de los derechos sociales acceden en tanto ciudadanos y no como trabajadores contribuyentes. Por todo, la AUH ha sido un paso fundamental, que ha reducido enormemente la pobreza y su correlato se ha visto reflejado en términos electorales con el importante triunfo de Cristina Fernández. Considero que este 54% de votos tiene que ver con estas dos medidas transformadoras desde lo socioeconómico (se puede ver cuando uno desmenuza los resultados electorales en los distintos cordones del Conurbano de nuestro país). En todas las provincias y municipios históricamente más pobres de la Argentina, la Presidenta sacó más del 60% de votos.
El sistema de seguridad social argentino tiene cuatro subsistemas: el previsional, el de asignaciones familiares, el de trabajo y el de salud. Durante el primer gobierno peronista fueron unificados y tenían como condición sine qua non el hecho de haber contribuido para acceder a los beneficios. Su lógica tiene que ver con un contexto argentino en el que todo el mundo tenía empleo por lo que la contribución no era una restricción muy fuerte. Actualmente esto es un problema porque el trabajo se fue transformado en un “privilegio”, especialmente luego de la convertibilidad, momento en el que un cuarto de los trabajadores se quedaron sin posibilidad de trabajar. Esto vino a solucionar el gobierno nacional: esas personas que quedaron fuera del mercado de trabajo ahora tienen la posibilidad de acceder a los beneficios del sistema de seguridad social. La Asignación Universal por Hijo y el Plan de Inclusión Previsional transformararon privilegios en derechos.
En su trabajo comparan la AUH con políticas de otros países de América Latina. ¿Considera que este cambio de enfoque en materia de políticas sociales puede ser pensado a nivel regional?
Considero que sí. Esto tiene que ver con una discusión académica y debe aclararse que la mayoría de los estudios de las experiencias comparadas de América Latina en materia de promoción social son llevados a cabo por organismos multilaterales de crédito u organismos supranacionales como la OIT, el Banco Mundial, la CEPAL, etc. En este contexto, en general, según la perspectiva de estos organismos, la Argentina post default y luego de implementar nuevas políticas en contra del Consenso de Washington desde el 2003, se había transformado en una “mala alumna”. Incluso, lamentablemente, todavía muchos economistas que trabajan en algunos de estos organismos -sobre todo en el FMI y el Banco Mundial- tienden a ver como negativo todo lo que viene ocurriendo en nuestro país. También se puede decir que esto empieza a cambiar un poco a partir de expresiones de Premios Nobel de economía, como Stiglitz, que ponen a la Argentina como un ejemplo para todo el mundo.
Esta aclaración viene a cuenta de que resulta extraño que algunos estudios en donde comparan la AUH con otros programas como el Bolsa Familia de Brasil o el que lleva adelante México, la ubique como un programa más de transferencia condicionada de ingresos. La verdad es que esto no es así. La Asignación Universal por Hijo, como su recíproca uruguaya, son casos en donde no hay ninguna condición sino de incentivos a la educación y a la salud. En la mayoría de los programas sociales en América Latina, “el pobre” tiene la obligación de demostrar su condición de pobreza para poder acceder al beneficio. En este caso no es así porque la única restricción teórica, que es que para poder cobrar este ingreso -si trabaja en negro- tiene que percibir menos de un salario mínimo, en la práctica es impracticable porque el Estado no puede controlar de que esa persona esté mintiendo o no. Algunos discuten esto y lo ponen como si fuera “un programa social más”, como si fuera el Plan Argentina Trabaja, el Plan Jefes y Jefas de Hogar o el Bolsa Familia, que tienen otras características porque son restrictivos y más discrecionales. La AUH es un programa universal: uno va si no está ocupado en blanco, lo cobra y listo.
Para finalizar, ¿qué opinión tiene acerca de la situación económica actual de nuestro país en este contexto de crisis internacional?
La Argentina es uno de los países mejor preparados del mundo para enfrentar esta crisis. Mientras que muchos países viven los síntomas de la recesión con tasas de crecimiento negativas en el producto y pérdida de puestos de trabajo, los últimos informes dan cuenta que Argentina sigue creciendo a tasas elevadas. El producto bruto interno este año va a crecer entre un 7 y 8%, como en el 2010. Por esto, Argentina, por lo menos en el corto plazo, no va a tener los problemas que tienen casi todos los demás países del mundo. Si como acaba de decir C. Lagarde, la directora del FMI, el mundo desarrollado va a crecer muy poco en los próximos diez años, eso afectará a nuestras exportaciones. Argentina no depende de todos los países por igual, sobre todo está condicionada de lo que le pase a China y Estados Unidos. Si el mundo desarrollado crece poco, las exportaciones argentinas crecerán poco y eso limita la capacidad de crecimiento argentino por la incapacidad para importar. El único problema que la Argentina enfrenta para los próximos años es el de la cuenta corriente. Podemos tener el problema de que nuestras importaciones crezcan más que las exportaciones y que, por lo tanto, tengamos que reducir la tasa de crecimiento de la economía para no tener que perder reservas del Banco Central y tener que devaluar.
En ese contexto, el factor más problemático se encuentra en el rubro “energía”. Si uno quita el rubro “combustible”, Argentina tiene un superávit de cuenta corriente muy grande que no va a desaparecer en los próximos años. Pero cuando uno incluye el rubro energía, sobre todo las importaciones de combustible para las centrales termoeléctricas que proveen energía al conjunto de la población, uno ve que la cuenta corriente es positiva pero se está deteriorando. Entonces, la Argentina necesita solucionar el problema energético para poder seguir creciendo en los próximos años sin tener el problema de falta de dólares. ¿Cómo solucionarlo? Una primera solución, como lo está haciendo el gobierno, pasa por eliminar los subsidios que son eliminables porque hacen que se esté consumiendo energía de más. No puede ser que en lugares como Barrio Norte se estén calefaccionando las piscinas con subsidios. Son prácticas que se hacen en nuestro país porque la energía está muy subsidiada. Por su puesto está bien que haya subsidios destinados a las clases medias y bajas pero no para subsidiar a los empresarios. El gobierno tendría que haberlo hecho antes, pero que lo haga ahora es bienvenido porque va a reducir el consumo de energía y la importación de gasoil. Pero aún así esta no es una solución total ni definitiva y tiene que cambiar un poco el perfil energético. Menos centrales termoeléctricas, más centrales nucleares; éstas serán cuestiones a pensar durante los próximos años. Estas centrales son mucho más caras y tardan muchísimo en hacerse pero es necesario para solucionar el problema de la importación de combustible. Es necesario estudiarlo en relación al debate de cómo la Argentina puede seguir creciendo mientras el mundo crece poco sin tener el problema de que nos falten dólares.
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