La eliminación de las retenciones a la minería no estuvo asociada a una estrategia de desarrollo. Fue aplicada con la única expectativa de generar ingresos de dólares por inversiones. El caso del litio.
Por Anabel Marin *
El reciente anuncio del gobierno sobre la eliminación de las retenciones a la minería generó intensos debates y controversias sobre la inteligencia de la medida. Interesantemente, ya se esta empezando a ver algunos de los efectos de corto plazo provocados por esta resolución, que dan más elementos para enriquecer el debate. Por caso, el litio.
Argentina contiene generosas reservas de litio que empezaron a ser explotadas durante el anterior gobierno, en su mayoría por empresas extranjeras. La actitud de mayor apertura económica del actual gobierno, sumada a la quita de las retenciones al sector, parecen haber aumentado significativamente el interés por el acceso a este recurso, por parte de una multiplicidad de empresas extranjeras que se pelean por invertir en el país.
El interés es tan grande dado que este mineral es un insumo clave para el desarrollo de baterías, esenciales para productos electrónicos de consumo masivo como teléfonos celulares, computadoras móviles y los promisorios automóviles que funcionan con electricidad. Las empresas prometen traer inversiones y divisas, que son vistas como una bendición para el gobierno nacional y los de las provincias de Salta, Jujuy y Catamarca. ¿Sin embargo, ese aumento en el interés es una buena señal per se? ¿Deberíamos estar contentos por eso? Creo que no. Por el contrario, debería preocupar. A menos que el gobierno empiece a dar señales bien claras de una estrategia de desarrollo y de una política dirigida al sector, cosa que no se ha visto.
En la literatura económica y de desarrollo, las actividades de recursos naturales suelen ser consideradas una maldición para el crecimiento y el desarrollo, debido a la volatilidad de sus precios, el limitado crecimiento de su demanda, el tipo de Estado que generan (rentista) y el escaso potencial que albergan para el progreso técnico y para generar encadenamientos con otros sectores. También se las cuestiona en relación a los problemas y riesgos ambientales que tienen asociadas, que en muchos casos son irreversibles y no puedan compensarse.
Algunas de estas ideas han sido cuestionados recientemente con el argumento de que varios países han podido revertir los efectos negativos de la especialización inicial en recursos naturales (por ejemplo, Estados Unidos, Canadá, Australia y Noruega) y que existen nuevas oportunidades para el crecimiento en asociación a los recursos debido a los cambios significativos de demanda y tecnológicos que están ocurriendo, como los avances en tecnologías de información y en genética, que están incentivando una mayor innovación en estas actividades.
Estas nuevas visiones más optimistas, sin embargo, no descartan los posibles efectos negativos sino que argumentan que éstos deben enfrentarse con políticas activas específicamente dirigidas a controlarlos y sacar provecho de las actividades vinculadas a los recursos naturales, más allá de la generación de inversión, empleo, rentas y divisas. ¿Cómo? Utilizándolos para incentivar la diversificación productiva a través del desarrollo de proveedores especializados, por ejemplo. Además, la necesidad de que las comunidades locales se involucren en el diseño y administración de estas políticas, se ha vuelto una necesidad cada vez más evidente.
Aún dentro de estas perspectivas más positivas acerca del potencial de los recursos para incentivar el desarrollo, está claro que no hay crecimiento sin innovación y diversificación productiva, y que no hay desarrollo sin inclusión económica y en la toma de decisiones. Tampoco se discute el rol central del Estado y de las políticas públicas en estos procesos. Lo que se debate, es el contenido de las intervenciones de política.
Por todo esto, llama la atención la falta de respuesta del gobierno frente a los cuestionamientos que se hicieron a la quita de retenciones y el énfasis que pone únicamente en los potenciales efectos positivos de la medida, sobre variables de corto plazo como la inversión, el empleo y las divisas, ignorando los potenciales efectos negativos (más allá de un tibio reconocimiento de posibles problemas ambientales que pretende ser abordado con nuevas reparticiones del Estado), sin mencionar la estrategia de desarrollo que se está proponiendo asociada a la mayor explotación de nuestros recursos.
Pareciera que se espera que no haya otra política que la de dejar hacer al mercado; que los efectos negativos puedan contrarrestarse fácilmente, con instituciones paralelas y, que el aumento en la inversión genere efectos ventajosos sobre el desarrollo local, automáticamente, cuando se sabe que esto no es así en la mayoría de los casos, y muchos menos en el de la inversión en extracción de recursos naturales, adonde los efectos negativos pueden ser más importantes que los positivos.
Esto es una falta absoluta de inteligencia estratégica, teniendo en cuenta además la posición privilegiada en la que se encuentra la Argentina para negociar condiciones favorables para el desarrollo local, puesto que tiene la cuarta reserva más importante de litio en el mundo y es el único país de la región que está permitiendo su explotación a empresas extranjeras (Bolivia y Chile no están dando nuevas concesiones). Además, sus reservas son cruciales para las crecientes necesidades de abastecimiento del mercado mundial. Tanto que, por ejemplo, la Secretaria de Minería estimó que, con la extracción de litio de Argentina se podría abastecer el consumo de este mineral en los próximos cuatro años de un país como Japón.
Estas condiciones permitirían negociar, con las empresas que vengan a establecer operaciones en el país, cuestiones centrales para el desarrollo local. Por ejemplo: políticas de contenido local -que aún un país como Chile, de tradición más liberal que la nuestra, está discutiendo con sus empresas multinacionales-; alianzas estratégicas con socios nacionales que les garanticen el acceso a las nuevas tecnologías de extracción, tales como las que usaron muchos de los países asiáticos para permitir la entrada de empresas multinacionales asociadas a la manufactura en su etapa de despegue; políticas de desarrollo de proveedores y de incentivo a la innovación, al estilo de las se usaron en el caso australiano y derivaron en el desarrollo de una industria de proveedores de tecnologías de la información para la minería de clase mundial; y por último, pero no por eso menos importante, condiciones relacionadas al manejo ambiental y de involucramiento de las comunidades en los diferentes procesos, como lo están discutiendo hasta en países como Perú, muchos más dependientes de la minería, para la autorización de nuevas operaciones.
Por el contrario, todo indica que a cambio de un poco de “cash”, se va a desaprovechar nuevamente una oportunidad histórica de hacer las cosas diferentes. A riesgo incluso de una guerra fiscal entre las provincias que puede erosionar las razones mismas por las que este gobierno intenta incentivar actividad: la generación de rentas locales.
Esto sucede cuando se hace política económica y de desarrollo utilizando las recomendaciones de los manuales de economía básica e ignorando las experiencias previas y la complejidad de los fenómenos económicos y tecnológicos.
El anterior gobierno cometió muchos errores, como ignorar en gran medida los conflictos ambientales o centrarse únicamente en uno de los posibles encadenamientos de la actividad minera, aquellos que se producen “hacia adelante” (por ejemplo, los asociados al desarrollo de baterías, una posibilidad muy lejana dadas las escasas ventajas de localización de las empresas domésticas, con más del 95% del litio exportado sin restricciones y una intensa competencia de productores avanzados en la carrera, como los de Corea y Japón).
Pero ahora, el riesgo parece mayor: ante la ausencia de una discusión sobre cuál va a ser la política de desarrollo, se puede terminar entregando el mineral, afectando negativamente a las comunidades locales, sin obtener ningún tipo de provecho para el desarrollo del país.
* Conicet/Cenit-Centro Steps América Latina.
Publicado en:
http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/cash/17-9243-2016-04-03.html
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