Más de 3,6 billones de pesos de beneficios fiscales bajo la lupa
Grandes firmas, el agujero negro del gasto público
Hasta el FMI cuestionó los excesivos beneficios tributarios corporativos. Massa informó al Congreso que representan 2,5 puntos del PBI. "Los planeros" no eran los humildes, sino el otro extremo social y por un costo varias veces superior al de los programas sociales.
Por Raúl Dellatorre
18 de septiembre de 2022
Los beneficios tributarios que el gobierno nacional distribuye a través de exenciones impositivas y reducción de alícuotas, además de los regímenes especiales de promoción de actividades, ascienden, en una estimación muy ajustada del Ministerio de Economía, a más de 3,6 billones de pesos (millones de millones) al año, según la proyección presupuestaria formulada para el año 2023. Así lo expresó el Poder Ejecutivo a través de una "separata" que acompañó el envío del Proyecto de Presupuesto General de Gastos e Ingresos que este último jueves elevó el Palacio de Hacienda al Congreso Nacional. Los beneficiarios de estos incentivos promocionales son, principalmente, grupos empresarios y grandes firmas. Y por una cifra que multiplica, varias veces, el costo de los programas sociales que atienden las necesidades más urgentes de millones de habitantes del país en situación de extrema vulnerabilidad.
Pero la preocupación por las "excesivas transferencias" en favor de grupos dominantes es, en este caso, otra. Y no ligada exclusivamente --aunque se incorpora al planteo-- en razones de inequidad social. El valor señalado en concepto de transferencia de recursos equivale a 2,5 puntos del producto bruto (PBI), un valor que supera el déficit fiscal primario comprometido como techo para 2023 con el FMI: 1,9 puntos del PBI.
Justamente, en el encuentro de la última semana de Sergio Massa con Kristalina Georgieva en Washington, el FMI llamó la atención sobre esta cifra y sugirió "revisar" estos incentivos corporativos. Massa recogió el guante: le trasladó al Congreso Nacional toda "la información relevante referida al gasto tributario a fin de propiciar su análisis por parte de los Señores Legisladores".
Qué dijo el FMI
En su encuentro con Kristalina Georgieva, la titular del FMI, el lunes pasado en Washington, Massa fue receptor de un comentario de la funcionaria búlgara acerca de la excesiva incidencia del costo fiscal de este tipo de beneficios. Las reducciones vigentes en la tasa del IVA para sectores como la medicina, el pan, la construcción, o exenciones de ganancias para magistrados y otros funcionarios de los poderes judiciales (nacional y provinciales), junto a otro gran número de casos de tratamiento especial en impuestos internos, a los combustibles, débitos y créditos y débitos bancarios, más promociones para radicación de industrias vigentes hace décadas, cayeron bajo la lupa del FMI. Pero a partir de un señalamiento del propio ministro, quien propició el análisis de la eficacia de estos mecanismos de larga data para cumplir, en la actualidad, con los objetivos para los cuales fueron creados.
La fórmula que eligió Georgieva para transmitir que este tema había merecido un espacio en la reunión que mantuvo con Massa, fue la siguiente, de acuerdo a cómo quedó redactada en el comunicado oficial del FMI: "Saludamos el fuerte compromiso del ministro argentino para alcanzar las metas del programa, que se mantienen inalteradas, y el progreso concluyente logrado en áreas críticas (...), incluida la agenda estructural, en la que uno de los ejes principales estará puesto en la revisión de los incentivos fiscales a corporaciones empresarias y el combate a la evasión fiscal y el lavado de dinero".
Por el lado de Massa, el mensaje que envió al Congreso señala que "el proyecto de Presupuesto aquí presentado plantea un resultado primario deficitario, de 1,9 puntos del PBI, que podría ser mejorado si (los señalados beneficios tributarios) se revisaran a la baja".
La separata
El documento que Massa envió al Congreso acompañando el proyecto de Presupuesto, en forma de separata, se titula "Impacto del Gasto Tributario en las cuentas públicas". Define el Gasto Tributario como "el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo diferencial, con el objeto de beneficiar o favorecer determinadas actividades, zonas, contribuyentes o consumos; implica, por lo tanto, una transferencia de recursos públicos implementada a través de una reducción de las obligaciones tributarias, en lugar de un gasto directo".
No es casualidad que la conceptualización de esta forma de beneficio fiscal se presenta con gran similitud a la caracterización que el gobierno hace respecto de los subsidios sobre las tarifas públicas. Un beneficio para el conjunto de la población, que ahora se revisa para limitar su alcance. Algo parecido sugiere al enviar al Congreso un listado de ítems en los que aparece reducida la obligación fiscal del contribuyente. Pero, en este caso, no se trata de usuarios domiciliarios de la luz, el agua corriente y el gas, sino que son, en los casos más significativos, grandes corporaciones empresarias con control del mercado en el que se desempeñan y manejo exclusivo en la formación de precios.
Desde su propia presentación, en el primer párrafo, el documento de Economía señala que el objeto del mismo "es poner de manifiesto los beneficios impositivos que sectores específicos de la sociedad reciben a expensas de la sostenibilidad de las cuentas públicas".
Quiénes son los beneficiarios
Agrega luego que, "usualmente, los beneficiarios de estos incentivos promocionales son grupos empresarios y grandes firmas", y destaca que "el peso relativo de estos beneficios, tanto en términos absolutos como en porcentaje del PBI, es un hecho que ha llamado la atención de las autoridades del Fondo Monetario Internacional".
El detalle que brinda el informe enviado al Congreso destaca que, de 3,66 billones de pesos que se distribuyen como Beneficios o Gastos Tributarios, más de la mitad (54,7%) sale por las exenciones y alícuotas diferenciales del IVA. Son más de 2 billones de pesos anuales (proyectados para 2023) de sacrificio fiscal para reducir la carga tributaria de productos de consumo esencial (frutas, verduras, pan, leche, carne) o gastos de interés social (construcción de vivienda o prestaciones médicas).
La pregunta es : ¿en qué medida semejante transferencia fiscal se tradujo en un precio más accesible para los usuarios o consumidores? O, formulado de otro modo, ¿cuánto de ese beneficio fiscal fue apropiado por las empresas prestadoras o productoras del bien que se quiso promover, dado el desequilibrado sistema de formación de precios que prevalece en Argentina?
Otro 20,6 por ciento de transferencias vía Beneficios o Gastos Tributarios, de acuerdo al informe, se viabiliza por tratos diferenciales en el impuesto a las ganancias (756 mil millones de pesos anuales). Una tercera parte de ese valor, 238 mil millones de pesos, se va directamente en la exención al pago de Ganancias que beneficia a jueces y demás funcionarios de los poderes judiciales nacional y provinciales.
El informe advierte, puntualmente respecto al impacto de este trato diferencial a los magistrados, que "no contemplaría una política pública asociada a ese beneficio". Y que, además, "influye negativamente en la equidad, igualdad y progresividad del impuesto con relación al resto de los contribuyentes asalariados".
La separata advierte, además, que dentro de lo que se define como exención del impuesto a las ganancias para "asociaciones civiles, fundaciones, mutuales y cooperativas", incluye dentro del universo beneficiado a "instituciones bancarias y empresas aseguradoras". Por eso, en relación a estos Beneficios o Gastos Tributarios que suman, para el año 2023, otros 107 mil millones de pesos, proceder a una "revisión del beneficio evaluando impacto económico, optimización del universo beneficiado y mejora de la trazabilidad".
Otras recomendaciones
El documento enviado por Economía al Congreso también sugiere una revisión de los beneficios en el IVA por alícuotas diferenciales, el más voluminoso en cuanto al monto involucrado. Se trata de transferencias que, a valores de 2023, llegarían a 960 mil millones de pesos. Por sí sólo, representa el 0,65% del PBI.
El informe plantea "evaluar el impacto y resultado de la medida otorgada a cada sector involucrado, considerando la incidencia del impuesto en cada etapa de la cadena comercial". Advierte además que el mecanismo de alícuotas reducidas "aumenta la regresividad en la medida que se aplique tanto a las obras de arte, medicina prepaga, como a los productos de panadería y construcción de vivienda".
En relación a los regímenes de reducción de las contribuciones a la seguridad social, que suponen un gasto tributario de 105 mil millones de pesos, sugiere que "la política pública asociada debe tener un límite temporal y/o con reducción gradual, con la medición de impacto correspondiente".
Regímenes de Promoción Económica
Un punto destinado a generar controversias es el referido al cuestionamiento a los regímenes de promoción económica, que benefician a determinadas zonas del país y representan cifras significativas, si se las mide en función de lo que se recaudaría si no recibieran ningún beneficio pero igual mantuvieran el nivel o ritmo de actividad.
En particular, en el caso del régimen de promoción para Tierra del Fuego, expresa el documento que el gasto tributario asciende a casi 520 mil millones de pesos (medio billón) calculado para el año 2023, lo cual equivale a 0,35 puntos del PBI. Se recuerda en el informe que es "un régimen vigente desde la década del 70 (siglo XXI), con el objetivo principal de fomentar el incremento de la población en la isla". Sugiere la "revisión de la política pública actual asociada y posible reducción gradual del beneficio".
Más controvertido aun es el cuestionamiento al régimen promocional para el fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa de la ley 27.264. El informe calcula el beneficio impositivo a transferir en 2023 a través de la vigencia del mismo en 216 mil millones de pesos. "Debería considerarse la trazabilidad entre las percepciones bancarias efectivamente acreditadas con aquellas que se computan como pago a cuenta del impuesto a las ganancias". El señalamiento apunta a cuestionar que el régimen otorgue el beneficio de computar a cuenta de Ganancias el 100 por ciento del impuesto retenido sobre los débitos y créditos bancarios. "Considerando que ambos tributos tienen diferentes destinos del producido de la recaudación, termina reduciendo el impacto recaudatorio de un impuesto progresivo y coparticipable", apunta el cuestionamiento del documento de Economía.
Aunque todo el tema tiene un abordaje desde enfoques muy disímiles, el planteo puede abrir un debate muy profundo en cuanto a la distribución de recursos intersectoriales y hasta una necesaria revisión de la capacidad de unos de trasladar sobre las espaldas de otros incluso los costos impositivos.
Otro enfoque distinto es el de priorizar simplemente el cumplimiento de las metas con el FMI. Suponiendo que se lograra recuperar estos ingresos tributarios mejorando las cuentas fiscales, hasta el límite de transformar el déficit en superávit, ¿cómo se reasignaría el gasto, qué se priorizaría con los nuevos recursos? La respuesta que ofreció un alto funcionario cercano a Massa fue: "nos quedaríamos con el superávit, sería la mejor política, porque si eliminamos el déficit fiscal, desaparecería el principal motor de la inflación, que es el déficit fiscal".
Al que nace neoliberal...
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