ALIANZA ESTRATÉGICA, por Aldo Ferrer (para "Página 12" del 28-07-13)

"Es conveniente que la política exterior brasileña responda a objetivos nacionales propios."
"Concebir la relación bilateral como una alianza estratégica para impulsar el desarrollo complejo de ambas economías."
"La Argentina tiene que contribuir a una relación simétrica y solidaria a través de la eficacia de políticas de desarrollo nacional e inclusión social."
"A pesar del sesgo ortodoxo de la política financiera, Brasil mantuvo a largo plazo la decisión de fortalecer núcleos estratégicos del poder nacional."
"Argentina y Brasil no han alcanzado altos niveles de desarrollo económico y social. Sin embargo, en el plano de la cultura son potencias de primera magnitud."

Aldo Ferrer, 2013

 Por Aldo Ferrer *

La visión argentina de Brasil y de su política externa de la última década depende de cómo los argentinos vemos el mundo y a nosotros mismos. En tal sentido, existen dos perspectivas principales y opuestas: la neoliberal y la nacional.

La visión neoliberal

La misma considera a la Argentina como un segmento del mercado mundial, que debe organizarse conforme con las señales del orden internacional. De este modo, su estructura productiva y su inserción en la división internacional del trabajo están determinadas por sus ventajas competitivas estáticas, fundadas en la abundancia de sus recursos naturales y subdesarrollo tecnológico e industrial. Este enfoque supone, asimismo, que, dada la concentración del poder en los mercados y los países dominantes, Argentina carece de la capacidad decisoria necesaria para trazar su sendero de desarrollo, industrializarse, participar plenamente en la revolución científica y tecnológica y, consecuentemente, establecer una relación simétrica, no subordinada, con el orden mundial.
Esta visión responde al convencimiento histórico del neoliberalismo de que Argentina no cuenta con factores autónomos de desarrollo. Debe asociarse, necesariamente, a un centro hegemónico externo que impulse su crecimiento. Esta fue, en efecto, la posición que el país mantuvo, hasta la crisis mundial de la década de 1930, con Gran Bretaña. Posteriormente, la pretendida durante las frustradas “relaciones carnales” con los Estados Unidos. Actualmente, la considerada conveniente con Brasil y, en mayor medida, con China. Se trata del “realismo periférico” de un país, que sólo podría aspirar a conseguir lo posible, dentro de la posición subordinada que inevitablemente ocupa en el orden mundial.
Desde esta perspectiva, es preferible que la política exterior brasileña responda a los mismos principios neoliberales. Pero, sea cual fuere el rumbo de la misma, nuestras relaciones serán determinadas por el libre juego de la fuerzas del mercado y las ventajas comparativas estáticas, determinadas por las asimetrías en los niveles de desarrollo y la dimensión económica de ambos países. Este enfoque considera normal que, en la relación bilateral, estos hechos establezcan una división del trabajo del estilo centro (Brasil)-periferia (Argentina).
La visión nacional. La propuesta industrialista forma parte de una tradición histórica que incluye a políticos y economistas, como Vicente Fidel López en el siglo XIX y, posteriormente, a mediados del XX, a Alejandro Bunge y Raúl Prebisch. La misma concibe al país como un sistema de relaciones económicas y sociales, dentro del espacio territorial, capaz de desplegar en su totalidad los recursos y el talento disponibles, construir una estructura productiva industrializada y compleja, generar ventajas comparativas dinámicas fundadas en el conocimiento, agregar valor a sus recursos naturales y establecer relaciones simétricas, no subordinadas, con el orden mundial. Si se verifican las condiciones determinantes de la densidad nacional, Argentina dispone de los recursos materiales y humanos y del poder decisorio necesarios para trazar su sendero de desarrollo y estilo de relaciones con el resto del mundo, incluso Brasil.
Desde esta perspectiva, es conveniente que la política exterior brasileña responda a objetivos nacionales propios y, al mismo tiempo, conciba la relación bilateral como una alianza estratégica para impulsar el desarrollo complejo de ambas economías y el creciente contenido tecnológico y de valor agregado del comercio recíproco, en ambos sentidos. De este modo, una política exterior brasileña que reivindica la autonomía decisoria frente a los centros de poder mundial y la solidaridad con los países del espacio sudamericano es funcional a la visión nacional del desarrollo en la Argentina.

La evidencia

En la historia contemporánea, Argentina puso en práctica, en su relación con Brasil (y con el resto del mundo), ambas visiones. Al tiempo del regreso de ambos países a la democracia, los acuerdos bilaterales de los gobiernos de Alfonsín y Sarney reflejaron la propuesta nacional del desarrollo argentino y el impulso de una integración programada, a través de la convergencia de las políticas públicas y del estrechamiento de las relaciones entre los sectores privados de ambos países. Su mejor ejemplo fue la prioridad de los acuerdos sectoriales de integración industrial, con eje en el sector crítico de los bienes de capital.
Durante los gobiernos de Menem y Collor, la relación de nuestros países en el marco del Mercosur quedó subordinada a las fuerzas del mercado. Esto se reflejó en un creciente desequilibrio en el contenido de valor agregado y tecnología del comercio bilateral y, finalmente, concluyó en el descalabro de la economía argentina en la crisis del 2001/2.
En el transcurso de la última década (2003-13), la Argentina resolvió la crisis de la deuda externa, recuperó soberanía y la capacidad decisoria de sus políticas públicas. La política exterior brasileña permitió discutir y resolver, con un espíritu solidario, las consecuencias del cambio de rumbo en la Argentina y, al mismo tiempo, fortalecer una visión común sobre las tendencias del orden mundial y el lugar, en el mismo, de nuestros países. Argentina tiene una responsabilidad fundamental en la definición de la naturaleza de la relación argentino-brasileña. Brasil, por su dimensión y potencial de recursos humanos y materiales, es ya un protagonista importante del escenario internacional y, como diría Helio Jaguaribe, está condenado a ser una potencia de primer rango. Somos nosotros, los argentinos, quienes tenemos que contribuir a una relación simétrica y solidaria, a través de la eficacia de nuestras políticas de desarrollo nacional e inclusión social.

Trayectorias comparadas

Los argentinos tenemos que entender por qué Brasil acumuló un considerable poder nacional en sectores fundamentales de la economía. La explicación radica en que, a pesar del sesgo ortodoxo de la política financiera en diversos períodos, Brasil mantuvo a largo plazo la decisión de fortalecer núcleos estratégicos del poder nacional (Petrobras en hidrocarburos, Embraer en la industria aeronáutica, las grandes empresas de construcción e ingeniería). Esto se refleja, ahora, en la proyección internacional de las firmas brasileñas.
En materia de financiamiento del desarrollo, el Banco Nacional de Desenvolvimento (Bndes) es un envidiable ejemplo de movilización de recursos internos, con fondeos en gran medida provenientes del sistema de seguridad social y la masa salarial. Instrumentos financieros como el Bndes y el dinamismo de los principales grupos económicos permitieron el despliegue de ambiciosos planes de desarrollo de la infraestructura y programas de apoyo a la competitividad y el desarrollo de actividades prioritarias. Asimismo, Brasil protegió su soberanía, preservando la jurisdicción de sus tribunales en el caso de litigios con intereses extranjeros, no ratificó ningún tratado bilateral de garantía de inversiones, ni se adhirió al Ciadi.
En contraste con la experiencia del Brasil, en la Argentina, durante el largo período de la hegemonía neoliberal (1976-2001), que no incluye el gobierno de Alfonsín, se demolieron sistemáticamente las fuentes del desarrollo y poder soberano de decisión y se adoptaron compromisos internacionales, que implicaron una renuncia voluntaria de la soberanía.
En el pasado, la asimetría de las estrategias de desarrollo seguidas por Argentina y Brasil generó una división del trabajo en el intercambio bilateral, con Argentina en la posición predominante de abastecedor de bienes de menor contenido relativo de tecnología y valor agregado. La asimetría se expresa en sectores como el automotor, bienes de capital, electrodomésticos, informática, telecomunicaciones, calzado y textiles. De este modo, en el largo plazo, se fueron generando rasgos estructurales en ambas economías, que continúan influyendo en el intercambio y otros aspectos de las relaciones económicas bilaterales.
Una vez que Argentina, después de la debacle de la estrategia neoliberal, resolvió cambiar el rumbo e impulsar su reindustrialización, necesariamente debían cambiar la dinámica y el contenido de la relación bilateral. En la actualidad, la vecindad, la historia y los desafíos que plantea el escenario internacional han llevado a los dos países a establecer un grado de comunicación y empatía sin precedentes y a la instalación del concepto de “alianza estratégica”, indispensable para ampliar las fronteras del desarrollo nacional de cada uno de ellos.

Cultura y transformación

Argentina y Brasil no han alcanzado, todavía, altos niveles de desarrollo económico y social. Sin embargo, en el plano de la cultura son potencias de primera magnitud. El aporte de nuestros escritores, pintores, músicos y otros creadores forma parte fundamental de la creación y del ingenio humanos en el escenario mundial. Incluso en las ciencias duras y en las sociales nuestro aporte es significativo. El desafío consiste en poner la realidad económica y social a la misma altura de los niveles alcanzados en la cultura. La ciencia y la tecnología forman parte de este campo fundamental del desarrollo y la integración de nuestros países.
La formación de un sistema económico y social avanzado exige articular la explotación de los recursos naturales, con su industrialización e incorporación de valor agregado y tecnología. Las estructuras productivas, reducidas a producir y exportar productos primarios, desembocan en el subdesarrollo, la dependencia y la exclusión social. En el caso argentino, por ejemplo, es indispensable esta visión integrada del desarrollo para erradicar definitivamente el falso supuesto de que existe un conflicto de intereses entre el campo y la industria.
La movilización de los recursos propios es el fundamento insustituible del desarrollo y la integración. La dependencia del capital extranjero reduce el ahorro interno y la tasa de inversión. Culmina con niveles insostenibles de deuda externa, desequilibrios inmanejables y la subordinación a la irracionalidad de la especulación financiera. Argentina proporciona un ejemplo dramático en la materia. Acontecimientos semejantes suceden, actualmente, en varios países de la Unión Europea. En consecuencia, vivir con lo nuestro, abiertos al mundo, en el comando de nuestro destino, es indispensable para el ejercicio efectivo de la soberanía y del derecho de construir un sendero propio en el orden global. La presencia de las filiales de las empresas transnacionales es positiva cuando contribuye a la apertura de nuevos mercados, la transferencia de conocimientos, los equilibrios en los pagos internacionales y la integración de cadenas de valor de creciente valor agregado y tecnología. Al mismo tiempo, debe ser complementaria, no sustitutiva, del protagonismo del empresariado local, que es uno de los componentes de la densidad nacional.
Lo que está en crisis, en la actualidad, no es la globalización, que es una consecuencia inevitable del avance de la ciencia y la tecnología. La crisis es del neoliberalismo y de los estados neoliberales, cuya impotencia para administrar las fuerzas de la globalización provoca descalabros como los que hemos vivido en nuestra propia experiencia y suceden, actualmente, en otras latitudes.
Aun juntos, Argentina y Brasil no pueden cambiar el mundo de asimetrías, inestabilidad e injusticia que habitamos, pero tienen una capacidad decisiva para estar, en ese mundo, parados en sus propios recursos, ejerciendo la soberanía y, desde allí, en efecto, contribuir a la defensa de los intereses del género humano en el orden global.

La integración

La integración de Argentina y Brasil se despliega en tres planos: las políticas internas, las reglas del juego de la integración y la proyección conjunta hacia el resto del mundo. Detengámonos, brevemente, en cada uno de estos tres planos.
Las políticas internas. El avance de la integración depende, en gran medida, de cuestiones que sólo tienen resolución dentro de cada espacio nacional y son indelegables a la esfera bilateral y regional. Tales, por ejemplo, las políticas sociales, para elevar el nivel de vida y las macroeconómicas, para abrir espacios de rentabilidad que fortalecen la competitividad e impulsan la inversión y el empleo. Cuanto más exitosas sean las políticas internas de desarrollo e inclusión social, más amplias son las fronteras de la integración.
La calidad de las políticas públicas depende de la fortaleza de la densidad nacional. Vale decir, de la integración de la sociedad, la vocación patriótica de los liderazgos, la estabilidad institucional de largo plazo y la vigencia de un pensamiento crítico, no subordinado a los criterios de los centros hegemónicos del orden mundial. Estas son condiciones necesarias de las políticas impulsoras de la transformación productiva y la asimilación de la ciencia y la tecnología, generadoras de oportunidades para amplios sectores sociales, protectoras de los intereses nacionales y capaces de arbitrar los conflictos distributivos y asegurar los equilibrios macroeconómicos. El fortalecimiento de la densidad nacional es una responsabilidad propia e indelegable de cada país. Cuanto más sólida sea la de Argentina y Brasil, mayor la posibilidad de construir juntos el sendero de la integración.
Las reglas del juego. La integración es útil en cuanto instrumento para impulsar el desarrollo nacional y fortalecer la posición en el escenario global. Sus reglas del juego deben ser, por lo tanto, consistentes con tal objetivo y distribuir, con equidad, los beneficios de la aplicación de la ciencia y la tecnología, es decir, del desarrollo. Esto implica la formación de economías nacionales integradas y abiertas, relacionadas entre sí y con el orden mundial, a través de la división internacional del trabajo basada en la especialización intraindustrial. Por lo tanto, las reglas del juego de la integración deben ser compatibles con el desarrollo el Brasil y la Argentina. Lo mismo es válido para la integración más amplia en el Mercosur y el espacio sudamericano.
Es preciso, entonces, tomar nota de la situación particular de cada uno y de la naturaleza de la relación, entre dos países vecinos, con una importante asimetría de dimensión y de nivel de desarrollo, en algunos sectores. Aclarar estas cuestiones es vital para el futuro de la integración.
La clave del éxito de la integración no radica en la delegación de soberanía a órganos supranacionales bilaterales o comunitarios. La experiencia de la Unión Europea alcanza para demostrar cómo la cesión de soberanía termina subordinando a las partes más débiles al poder hegemónico de los más fuertes. La integración de Argentina y Brasil y, más allá, en el Mercosur y el espacio de América del Sur, no radica en la cesión de soberanía sino en la construcción solidaria de lo que nos falta en la ciencia y la tecnología, el desarrollo industrial y la inclusión social. En materia financiera, en tiempos recientes se han dado pasos positivos en tal sentido, a través del desendeudamiento externo, la acumulación de reservas internacionales y los controles de los capitales especulativos. La integración consiste entonces en la complementación de las soberanías nacionales a través de reglas adecuadas de la integración.
La adecuación de las reglas del juego de la integración para responder a las asimetrías y a los cambios en las realidades nacionales es imprescindible para el éxito de la integración. De allí la vigencia de reglas graduales, flexibles y equilibradas, como fueron establecidas en los acuerdos de integración bilateral, durante los gobiernos de Alfonsín y Sarney.
Si la integración se concibe como una combinación virtuosa de fuerzas del mercado y políticas públicas, esas reglas revelan la lucidez de las dirigencias para preservar el objetivo estratégico, reconociendo los problemas propios y el cambio de las circunstancias internas de los dos países.
Es claro que las adaptaciones no pueden ser discrecionales y deben surgir de negociaciones entre las partes, para preservar la máxima estabilidad y previsibilidad posibles de las normas. Esto es indispensable para fortalecer la competencia en el mercado ampliado y la competitividad sistémica de las producciones nacionales de bienes transables, en el mercado regional y el resto del mundo. Pero un sistema inflexible, si entra en conflicto con objetivos irrenunciables de los países, se rompe.
Otra cuestión, que influye pero no determina la naturaleza de la relación bilateral, es la asimetría en la dimensión de las dos economías. El factor fundamental que caracteriza la división del trabajo y el conjunto de las relaciones entre economías con tales asimetrías es la estructura productiva comparada, no la dimensión. En Europa, por ejemplo, Suecia y Alemania son países cercanos y el primero, pese a su menor tamaño, es un país plenamente desarrollado, que mantiene una relación simétrica no periférica con Alemania. En el caso de los países emergentes de Asia, como la República de Corea, Taiwan y Malasia, la vecindad con dos gigantes, como India y China, no es obstáculo alguno al pleno desarrollo industrial y tecnológico de los mismos.
En consecuencia, las diferencias actuales de dimensión de las economías no debe inducir a la suposición de que el destino de la relación bilateral es reproducir, en el espacio regional, una relación centro-periferia, entre un Brasil industrial y una Argentina principalmente proveedora de alimentos y materias primas. Esto debilitaría la importancia de Argentina para Brasil, como aliado estratégico, porque el mejor socio es el plenamente desarrollado. Si así fuera, perdería sentido el significado de la integración como instrumento del desarrollo argentino pero, en tal caso, la responsabilidad no sería, como no lo fue en el pasado, del Brasil, sino consecuencia de nuestra propia incapacidad de consolidar la densidad nacional y trazar un rumbo eficaz del desarrollo argentino.
En realidad, contar en paz con un gran vecino (como es para Argentina el caso del Brasil, con el cual comparte, además, la misma matriz histórica y cultural) es un activo fundamental de nuestro propio desarrollo. Para estos fines es preciso enfrentar las asimetrías observables en las estructuras productivas de los dos países, fundadas en la desindustrialización relativa argentina durante la hegemonía neoliberal.
Tenemos así por delante el desafío de construir una relación viable, mutuamente conveniente, para lo cual Argentina tiene que ampliar y profundizar su desarrollo industrial y tecnológico, integrar las cadenas de valor de la producción primaria con la participación creciente de componentes provenientes de nuestro propio acervo, impulsar el protagonismo de las empresas argentinas y, en este escenario, generar una dinámica de integración entre empresas de ambos países y de cadenas de valor binacionales y el acceso conjunto a los mercados internacionales.

La proyección hacia el resto del mundo

La integración de Argentina y Brasil debe proyectarse necesariamente al Mercosur y el espacio sudamericano. Como dice Marco Aurélio García, la relación de Argentina y Brasil no es toda la integración de America del Sur pero, sin ella, esta última no es concebible.
Debe atenderse, en particular, a través de acciones conjuntas, el desarrollo de los países hermanos de menor tamaño y desarrollo. Esta solidaridad hacia afuera construye también la solidaridad hacia adentro argentino-brasileña. La programación del desarrollo industrial en áreas importantes como, por ejemplo, celulosa y papel, es una forma de vincular los intereses de los países miembros del Mercosur. Si, por ejemplo, hubiéramos desplegado esta posibilidad a tiempo, nos habríamos ahorrado los dolores de cabeza de Argentina y Uruguay, provocados por las instalaciones de la pastera de Fray Bentos.
La alianza estratégica se proyecta también al escenario global a través de la concertación de posiciones conjuntas en los foros multilaterales como el G-20, OMC, FMI y las negociaciones con Estados Unidos, la Unión Europea y las potencias emergentes en la cuenca de Océano Pacífico y, también, en cuestiones críticas como las de seguridad, protección del medio ambiente, emergencias sanitarias y la lucha contra el narcotráfico. La emergencia de China y otros nuevos centros dinámicos en la economía mundial es un hecho positivo porque amplía las fronteras de la proyección internacional de Argentina y Brasil. Pero plantea, al mismo tiempo, el riesgo de reactivar el antiguo modelo centro-periferia que, en el pasado, postergó nuestro desarrollo tecnológico e industrial y lo subordinó a la situación de proveedor de productos primarios e importador de manufacturas y capitales. La estrategia conjunta de Argentina y Brasil frente a la nueva geografía de la economía mundial, resultante de la emergencia de China y otros países de Asia, es necesaria para evitar una renovada subordinación periférica.

La convergencia de los tres planos de la integración

No existe una secuencia cronológica entre las tres esferas de la integración de Argentina y Brasil. Es necesario avanzar, simultáneamente, en todas ellas. Es decir, construir, a partir de la fortaleza de las densidades nacionales, una densidad bilateral, mercosureña y sudamericana, fundada en la inclusión social, la eficacia de los liderazgos, la consolidación de la democracia y el pensamiento crítico. Cada país tiene la globalización que se merece en virtud de la fortaleza de su densidad nacional.
Cuanto más se consoliden las situaciones nacionales, más fluidos serán los intercambios, cuanto más flexibles y realistas las normas, mejor serán las respuestas frente a los cambios en las situaciones nacionales y, finalmente, cuanto más solidaria sea la proyección conjunta en el escenario global, más libertad de maniobra tendrán las políticas nacionales, bilaterales y regionales
* Profesor emérito. Universidad de Buenos Aires.
El texto es la ponencia presentada en el panel sobre la visión de los países vecinos. Conferencia nacional “2002-2013. Una Nueva Política Externa” del Brasil. Universidad Nacional del ABC, Sao Bernardo do Campo, del 15 al 18 de julio de 2013.

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